郭磊，复旦大学经济学博士，中国财政科学研究院（原财政部财政科学研究所）博士后。现任山东财经大学财政税务学院教授、博士生导师，学院教授委员会主任，公共经济研究所所长，山东预算绩效研究与评价中心研究部部长。主要研究领域涉及财政预算、政府会计、国资管理、政府绩效等。近期理论文章“对深化零基预算改革的几点认识”刊发于《光明日报》2025年04月22日第11版，并被学习强国平台全文转载。

主要社会兼职有：山东省经济管理学会常务理事，山东省政府采购评审专家，山东财政改革发展研究院研究员，山东金融发展研究院研究员，山东创新智库特聘专家等。

党的十八届三中全会将财政明确为国家治理的基础和重要支柱，预算可以形象地比作这根重要支柱的根基。党的二十届三中全会进一步擘画了“深化零基预算改革”，而深化预算改革则必将全面提升财政管理的系统化、精细化、标准化、法治化水平。不难看出，起步区方案的起草部门对中央和省市相关政策精神的理解领悟是非常到位的。

《济南新旧动能转换起步区深化零基预算改革推进财政科学管理工作实施方案》（以下简称《方案》）的颁布，标志着起步区在紧跟中央精神、预算改革先行先试方面走在了前列。

以下从七问来解读起步区《方案》的主体部分。

问题一，何为分级排序机制。

零基预算是不考虑历史基数的科学方法论，其核心是就像第一次编预算一样逐项审议未来年度的各项支出。缺乏排序机制的零基预算，资源固化、预算僵化的破除是无从谈起的。不过，当前环境下的零基预算改革也须保持一种“稳慎”，“按支出事项重要性，将预算项目分为A、B、C三级”就体现了起步区匠心独运改革理念。这三个级别分别实施“足额”、“统筹”和“余力”分配的原则，足以使起步区专注于重要目标、确保资源配置与整体战略的同步，避免了公共资源的无谓耗散。

问题二，何为“四张清单”制度。

“四张清单”是指起步区“四保”之外的支出事项，它们分别归集在“产业发展”、“重点建设”、“公共服务”以及“城市运行”大类下，并形成由主干到枝杈的逐次详细的系统。为了体现“标准科学、规范透明、约束有力”，这四个系统需明确资金支持方向和文件依据。

问题三，如何清理评估现有政策

财政科学管理首先要求厘清政府保障边界，最大程度地减少政府“越位”。财政科学管理还要求政府资源要用得巧、成效高，这就使得清理低效的乃至重复的资源投入、减少政策的“合成谬误”非常必要。必须清理的包括那些投入高收效少、投入长见效迟、向多方申报资源的政策，特别是兑现风险大、甚至效能时空均已不在的政策。这种清理和评估也是深化零基预算改革的基础性工作要求。

问题四，为何建设支出标准体系。

建设支出标准体系既是财政科学管理的基础，也是深化零基预算改革的当务之急。零基预算编审过程中的一些现实问题的解决，如预算申报缺乏明确依据、超额申报预算等，均有赖于加快推进财政支出标准体系的建设。一些开展了零基预算改革试点的地方，均对支出标准体系建设非常重视，如浙江省从“控盘子”向“控标准”转变、安徽省围绕“定标准”来深化零基预算改革等。在这一方面，起步区明确压实了重点领域支出标准制定的时间节点。

问题五，为何突出预算绩效管理。

在重点任务中突出预算绩效管理是非常必要的。财政科学管理的一个重要内容是花钱问效，而零基预算从某种意义上可以说是“问效花钱”。从发达国家零基预算的实践来看，预算绩效管理从一开始的辅助地位逐渐上升至互为依托。因此，预算绩效管理在深化零基预算改革的进程中如何强调均不为过，它们甚至可以成为一枚硬币的两面。

问题六，为何强化预算执行约束。

现代预算的一个重要标志是“标准科学、规范透明、约束有力”。零基预算不仅在资源分配理念上具有科学性，其控制能力和约束刚性也是传统预算无法比拟的。“强化预算执行约束”和重点任务四有着非常密切的联系，因为仅仅使支出标准成为预算安排的基础依据是不够的，必须使这些标准相对规范、稳定。只有加强预算执行约束，财政科学管理才可以达到一个新高度；也只有认真贯彻落实强化预算执行约束，才能很好地完成总书记提出的“把过紧日子的要求落到实处”。

问题七，如何做好中期财政规划。

这是起步区《方案》的亮点。这一重点任务为“一张蓝图绘到底”奠定了稳定的预期，也将为起步区的战略发展方向以预算资金的形式注入了耐心资本。起步区在理解和领悟“零基”方面是非常到位的，没有盲目照搬和套用，而是将其提升至资源分配战略的高度，这显然也是二十届三中全会精神中“健全预期管理机制”的题中之义。“做好中期财政规划，保障跨年度收支平衡”，将使零基预算不负“小钱小气大钱大方”之名。

起步区的《方案》除了中间的七个任务外，还包括开头的“总体要求”和结尾的“落实保障”。《方案》的首尾都写得言简意赅，是一篇符合我国传统文章美学“凤头豹尾”式的政府文件。相信在《方案》的引领下，济南起步区的公共资源将会得到科学高效地利用。而科学的管理、可靠的保障也必将促使济南起步区在零基预算改革方面走在前列。